1.地方先行，为国家立法奠定基础
2.历经三审，牢牢把握保障粮食安全的立法逻辑起点
2021年12月20日，在十三届全国人大常委会第三十二次会议上，黑土地保护法草案首次亮相。
全国人大农业与农村委员会副主任委员王宪魁在作草案说明时表示，制定黑土地保护法，将保护黑土地上升为国家意志，是保障长远国家粮食安全的需要。在中国农业大学土地与科学技术学院教授李保国看来，这也是我国黑土地立法治理逻辑的起点。
一来，黑土地的土壤性状好、肥力高、水肥气热协调，相较于其他土地的单位面积产出，同肥不同量、同量不同质，粮食产量高、品质好。二来，东北黑土区是我国重要的粮食生产基地，粮食产量约占全国的四分之一，粮食商品率高，是保障粮食市场供应的重要来源，更是保障我国粮食安全的“压舱石”。
作为黑土地保护“梨树模式”创建者之一，李保国曾多次参与立法研讨。他告诉记者，保护与利用一直是立法讨论的焦点问题。
首先是黑土地的保护范围。从吉林、黑龙江两省保护条例来看，保护对象都是更广泛意义上的黑土地。而国家立法最终将黑土地定义为东北四省区相关区域范围内具有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的耕地。对此，草案说明明确，保障国家粮食安全，处理好黑土地保护与利用的关系，重点和难点在耕地。
在利用方面，此次立法则重点明确了如何严格用途管制。据了解，从一审到三审，为了确保农地农用、优地粮用，草案几经修改，最终明确：“黑土地应当用于粮食和油料作物、糖料作物、蔬菜等农产品生产”，“黑土层深厚、土壤性状良好的黑土地应当按照规定的标准划入永久基本农田，重点用于粮食生产，实行严格保护，确保数量和质量长期稳定”。
为进一步严格用途管制，自然资源部办公厅日前发布《关于进一步加强黑土耕地保护的通知》（以下简称《通知》），要求四省（区）在国土空间规划编制和“三区三线”划定工作中，将黑土耕地全部带位置纳入耕地保护红线任务，并将划为永久基本农田的黑土耕地逐地块上图入库。
3.厘清责任，完善保护体制机制
黑土地保护是一个跨区域、跨部门综合管理的领域。理顺职责、完善黑土地保护体制机制是立法需要解决的另一重大问题。
记者在采访中了解到，近年来，各级党委政府和社会各界对黑土地保护越来越重视，但还不够充分，迫切需要压紧压实黑土地保护责任，建立健全部门联动机制。
针对黑土地保护中存在的政策协同性不足、责任主体不够明确等问题，此次立法进一步明确了各级政府的黑土地保护责任，并要求县级以上地方人民政府建立农业农村、自然资源、水利、发展改革、财政、生态环境等有关部门组成的黑土地保护协调机制。
此外，近年来部分地区黑土地遭到破坏，种地效益低，农民主动参与黑土地保护利用的动力不足。针对此类“上热下冷”的问题，此次立法还增加了号召农村集体经济组织、国有农场、农业企业、农民专业合作社、农户等多方主体共同珍惜和合理利用黑土地的规定，以及鼓励社会资本投入黑土地保护活动的规定。
同时，《黑土地保护法》还提出“建立健全黑土地跨区域投入保护机制”。采访中，多位专家表示，这对于调动农民、地方政府、市场主体保护黑土地的积极性具有推动作用，但还需要综合运用财税、生态补偿、专项保护基金等政策进一步完善机制。这也是耕地保护立法应当着重解决的问题。
不过，中共中央党校教授刘锐建议，在鼓励多方保护的同时，也要优化黑土地以及耕地保护法律责任制度，尤其是针对行政权力滥用追责过轻、承包方纵容破坏性利用耕地等问题，进一步约束公权力，明确社会主体的连带赔偿责任。
4.从重惩处，遏制盗采盗卖黑土
从吉林、黑龙江两省地方法规中的“处每立方米五百元以上一千元以下的罚款”到草案审议中“处每立方米五百元以上二千元以下罚款”，再到最终将处罚上限提高到每立方米“五千元”，从重处罚盗挖、滥挖黑土是《黑土地保护法》长“牙齿”的一个重要体现。
“这与新《土地管理法》中‘破坏黑土地等优质耕地的，从重处罚’的规定是一脉相承、相互衔接的。”自然资源部法规司司长魏莉华表示。
从近年来我国司法机关公布的黑土地案件来看，盗采盗卖黑土现象时有发生，甚至在有的地方形成了“盗挖—盗卖—育苗（花草种植、城市绿化）”的“黑色”产业链。
对此，此次立法对黑土交易施行的是“买卖同罚”，明确规定“明知是非法出售的黑土而购买的，没收非法购买的黑土，并处货值金额一倍以上三倍以下罚款”。
“这有利于斩断需求链，从根源上铲除盗采盗卖黑土的土壤。”魏莉华说，“不光针对盗采盗卖加大处罚力度，对于建设项目占用黑土地未实施耕作层土壤剥离的，此次立法相对地方法规也提高了处罚标准。”
据吉林省自然资源厅法规处处长许鹏介绍，对于建设项目占用黑土地未实施表土剥离的，吉林的处罚标准是“处每平方米三十元以上五十元以下罚款；未按照标准和技术规范实施表土剥离的，处每平方米十元以上三十元以下罚款”。而《黑土地保护法》则将上述两个罚款标准分别提高为“处每平方米一百元以上二百元以下罚款”“处每平方米五十元以上一百元以下罚款”。
5.建立档案，健全相应配套制度
“建立健全黑土地调查和监测制度”，是此次立法从国家层面统筹解决调查难题的体现，也是与《土地管理法》的又一次衔接。
“如何向党中央回答‘耕地中的大熊猫’的底数问题，是亟待解决的重大自然资源调查问题。”正在进行黑土地地表基质调查的中国农业大学土地科学与技术学院教授孔祥斌告诉记者。
据了解，针对黑土地退化等问题，相关部门开展了调查，如自然资源部开展了耕地质量等别调查评价、耕地资源质量分类调查，农业农村部开展了耕地地力调查与评价，水利部开展了东北黑土区蚀沟调查监测，生态环境部开展了全国土壤污染情况调查/土壤环境监测。
“由于各个部门的管理需求和目标不同，各部门之间数据难以协调，调查监测技术标准难以统一，缺乏协同高效的调查工作机制，很难准确把握黑土地资源退化程度，也难以对黑土地退化实行精细治理。”孔祥斌坦言。为此，参与立法研讨时，他就建议从国家层面建立健全统一的黑土地调查和监测制度。
自然资源部办公厅新印发《通知》已经要求，东北四省区自然资源部门会同有关部门组织开展黑土耕地调查，进一步明确黑土区内黑土耕地类型、分布、数量、质量、保护和利用状况等，建立黑土耕地档案，为严格管护打好基础。
与此同时，《通知》还从强化国土空间规划对黑土耕地的特殊管控、从严控制建设项目占用黑土耕地、严格落实占补平衡、加强监督执法、严格落实保护责任五个方面，推出了一系列举措，切实加强黑土耕地保护。
“《黑土地保护法》虽然属于‘小快灵’立法，是一部地域性法律，但为当前正在推进的耕地保护立法作出了示范，对于全国耕地保护、维护生态系统平衡、保障国家粮食安全都具有重要借鉴意义。”魏莉华表示。
转自：土地观察公众号
蒙公网安备 15020302000431号
